REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 548 del 2010, proposto da Parlagreco Salvatore, in giudizio personalmente senza l’assistenza del difensore ai sensi dell’art. 23 del Codice del processo amministrativo, elettivamente domiciliato presso la

Redazione giornalistica di «Siciliainformazioni», in Palermo, viale Regina Margherita, n. 23;

contro

- l’Assemblea Regionale Siciliana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata per legge, in Palermo, via Alcide De Gasperi, n. 81;

e con l'intervento di

ad adiuvandum
- Codacons ONLUS (Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dagli Avv.ti Giuseppina Floriana Pisani e Paolo Di Stefano, presso il loro studio elettivamente domiciliato, in Palermo, via Pacinotti, n. 34;
- dell’Associazione «Lo sportello del cittadino» onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, in giudizio personalmente ex art. 23 cod. proc. amm., elettivamente domiciliata presso la Segreteria del Tar Sicilia, in Palermo, via Butera, n. 6;

per l'annullamento

- «del fax del 15 marzo 2010 con il quale il Segretario Generale dell’Assemblea Regionale Siciliana ha respinto l’istanza di accesso ai documenti amministrativi del 2 febbraio 2010;

- di ogni altro atto, pregiudiziale, connesso o consequenziale;

- per la eventuale disapplicazione del regolamento per l’accesso ai documenti amministrativi dell’Assemblea Regionale Siciliana;

e per la declaratoria

del diritto del ricorrente a ricevere copia della documentazione, con conseguente ordine all’Amministrazione di consentire l’estrazione di copia».

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assemblea Regionale Siciliana;

Vista l’ordinanza n. 6/2011 con cui sono stati disposti incombenti istruttori, eseguita dall’Amministrazione il 10 marzo 2011;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum del Codacons Onlus (Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori);

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum dell’Associazione Lo sportello del cittadino Onlus;

Viste le memorie prodotte dalle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Visto l’art. 116 cod. proc. amm.;

Designato relatore il referendario dott. Giuseppe La Greca;

Uditi all’udienza camerale del 25 marzo 2011 l’Avvocato dello Stato M. Mango per l'Assemblea Regionale Siciliana; l’Avv. C. Di Stefano, su delega dell'Avv. P. Di Stefano, per il Codacons Onlus; nessuno presente per la parte ricorrente e per l’interveniente Associazione «Lo sportello del cittadino» Onlus;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso notificato il 25 marzo 2010 e depositato il giorno 1 aprile seguente, il ricorrente, giornalista e direttore responsabile del quotidiano on line «Siciliainformazioni.com», ha impugnato - chiedendone l’annullamento, vinte le spese - il rigetto (nota prot. n. 2798 del 12 marzo 2010) dell’istanza, avanzata in tale qualità, per l’esercizio del diritto di accesso e di rilascio copia di taluni documenti detenuti dall’Assemblea Regionale Siciliana (di seguito «A.R.S.») e nella medesima richiesta indicati; egli ha, ad un tempo, chiesto la condanna dell’Amministrazione all’esibizione e rilascio in copia dei medesimi documenti.

Tale istanza era motivata in relazione alla necessità di acquisire detti documenti allo scopo di realizzare un articolo giornalistico sul trattamento economico dei deputati A.R.S.

2. Il ricorso si articola in sei motivi di censura con cui si deducono i seguenti vizi:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 22, comma 1, lett. d) della l. n. 241 del 1990;

2) Difetto di motivazione e illogicità manifesta;

3) Erroneità dei presupposti;

4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 24, comma 3 e dell’art. 22, comma 2 della l. n. 241 del 1990; illogicità manifesta;

5) Difetto di motivazione ed erroneità dei presupposti;

6) Illegittimità del regolamento di accesso dell’Ars per violazione dell’art. 117, comma secondo, lett. m) della Costituzione in combinato disposto con l’art. 29, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990.

2. Si sono costituiti in giudizio, con atto di intervento ad adiuvandum, il Codacons Onlus e l’Associazione «Lo sportello del cittadino», che hanno chiesto l’accoglimento del ricorso.

3. Si è costituita in giudizio l’Assemblea Regionale Siciliana con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, la quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso e degli interventi ad adiuvandum e concluso per l’infondatezza del gravame nel merito.

4. - Incumbenti istruttori sono stati disposti con ordinanza collegiale n. 6/2011.

5. Con memorie depositate in vista della discussione del ricorso nel merito, le parti hanno insistito sulle rispettive propria posizione e, all’udienza camerale del 25 marzo 2011, presenti i procuratori dell’Amministrazione e del Codacons Onlus, i quali si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni, il ricorso, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Va, preliminarmente, dato atto che la peculiarità della controversia e la complessità  delle questioni in rito e nel merito sollevate dalle parti in lite non consentono di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata, siccome previsto dall’art. 116 cod. proc. amm.

2. Ritiene il Collegio di muovere dall’esame delle questioni preliminari, secondo quanto ora espressamente stabilito dalla regola positiva contenuta nell’art. 76, comma 4, del codice del processo amministrativo, il quale richiama espressamente, tra le altre, la disposizione di cui all’art. 276, comma secondo, del codice di procedura civile.

Vanno, pertanto, preliminarmente delibate le eccezioni, sollevate dalla difesa erariale, tese, da una parte, a revocare in dubbio l’ammissibilità del ricorso stante il sostanziale oggetto dell’istanza di accesso vertente - secondo quanto prospettato - non già su documenti, quanto su «informazioni»; dall’altra, l’ammissibilità degli atti di intervento proposti dal Codacons Onlus e dall’Associazione «Lo sportello del cittadino» Onlus in ragione di una asserita assenza di legittimazione delle stesse, seppur sotto il profilo della sussistenza di un interesse di mero fatto.

2.1. Quanto alla prima questione, emerge dagli atti di causa come il ricorrente abbia chiesto l’accesso a specifici documenti i quali, in realtà, seppur talora non tipizzati sotto la forma di un tipo provvedimentale specifico, come si vedrà, sono comunque riconducibili ad altrettanti specifici segmenti organizzativo-gestionali dell’Amministrazione, ed a connessi documenti da questa detenuti.

Vale la pena, infatti, ricordare che ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. d) della l. n. 241 del 1990, «per “documento amministrativo” si intende ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale».

L’eccezione si appalesa, pertanto, infondata.

2.2. Vanno ritenute fondate, invece, le eccezioni con cui si deduce l’inammissibilità degli atti di intervento ad adiuvandum dispiegati dalle costituite private Associazioni, per tre ordini di ragioni.

Sotto un primo profilo, nel caso di specie non viene, invero, in rilievo la legittimazione riconosciuta dall’art. 9 della l. n. 241 del 1990. Sul punto, l’esercizio del diritto di accesso è, infatti, oggetto di un’autonoma disciplina - che non prevede tale forma di partecipazione - rispetto all’impianto complessivo che regola il procedimento amministrativo, per cui l’astratta impossibilità di intervenire in sede procedimentale esclude, di per sé, la sussistenza dell’interesse di mero fatto che costituisce presupposto indefettibile per l’intervento ad adiuvandum.

Un secondo profilo attiene, ad avviso del Collegio, alla non configurabilità della fattispecie in esame tra quelle ricomprese nel campo di applicazione del Codice del consumo, approvato con d. lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (artt. 2, 137, 139 e 140). Quest’ultimo, infatti, reca specifiche disposizioni sulla legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori e degli utenti, strettamente limitata, per legge, agli ambiti di disciplina del medesimo decreto, cui l’odierna fattispecie risulta essere del tutto estranea.

Un’ultima ragione di inammissibilità  degli interventi di che trattasi attiene alla tipologia di documenti per i quali è chiesto l’esercizio del diritto d’accesso, la quale non intercetta la disciplina di matrice comunitaria contenuta nel d. lgs. 19 agosto 2005, n. 195 «Attuazione della direttiva2003/4/CE sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale» (che ha sostituito il previgente d. lgs. n. 39 del 1997, emanato in attuazione della direttiva 90/313/CE), per la quale, in realtà, proprio la diversa configurazione dell’accesso potrebbe avere specifiche refluenze sulla legittimazione processuale, e ciò sia dal punto di vista dell’azione diretta che dell’intervento in giudizio.

I dispiegati interventi ad adiuvandum vanno, pertanto, dichiarati inammissibili con conseguente estromissione dal giudizio del Codacons Onlus e dell’Associazione «Lo Sportello del cittadino» Onlus.

3. Può adesso passarsi al merito della pretesa dedotta in giudizio, non senza aver prima valutato l’ulteriore eccezione - non scindibile dalla questione di merito, per cui intuibili ragioni di economia processuale ne impongono una trattazione congiunta - sollevata dalla difesa della parte pubblica, ed in ragione della quale il ricorso sarebbe inammissibile per effetto dell’asserita mancata identificazione, in seno all’istanza di esibizione dei documenti datata 2 febbraio 2010, di specifici documenti.

Secondo quanto sostenuto dall’Amministrazione l’istanza del ricorrente si sostanzierebbe in mere informazioni sul trattamento economico di attività e di quiescenza dei deputati regionali siciliani, e ciò al dichiarato fine di redigere sull’argomento un articolo giornalistico.

Al fine di meglio comprendere le posizioni delle parti in causa, vanno qui elencati i documenti richiesti dalla parte ricorrente ed elencati nell’istanza rigettata dall’Amministrazione:

a) relativamente al trattamento economico dei deputati A.r.s.

1. elenco, in forma anonima, delle somme, lorde e nette, percepite dai singoli deputati dell’A.R.S. relativamente al periodo compreso tra il giorno 1 luglio 2009 ed il 31 dicembre 2009 (la cifra dovrà comprendere le indennità, la diaria, gli assegni, i contributi, i rimborsi e qualunque altra somma percepita in virtù dell’incarico politico);

b) relativamente al vitalizio dei deputati A.R.S.

1. tabella (o altro documento) dal quale è possibile ricavare l’ammontare del vitalizio che spetta ai deputati dell’A.R.S. dopo una legislatura;

2. tabella (o altro documento) dal quale è possibile evincere il numero dei deputati che attualmente usufruisce di un vitalizio «in deroga»;

3. regolamento (o altro documento) dal quale è possibile evincere i criteri utilizzati dall’A.R.S. per decidere quali deputati possono usufruire del vitalizio in deroga e quali no;

4. tabella (o altro documento) dalla quale è possibile evincere l’importo complessivo dei vitalizi in deroga;

c) relativamente al fondo di quiescenza dell’A.R.S.:

1. regolamento (o altro documento) che stabilisce le regole per la gestione del fondo di quiescenza dell’A.R.S.;

2. numero delle modifiche apportate al regolamento per la gestione del fondo negli ultimi 5 anni e copia degli emendamenti.

La difesa dell’Amministrazione replica sostenendo che si tratterebbe di informazioni facilmente acquisibili prescindendo dal rimedio dell’accesso poiché:

a) l’entità della spesa dell’A.R.S. per il trattamento economico dei deputati è dettagliatamente indicata nei rendiconti A.R.S. (in particolare, per il 2009, nel rendiconto delle entrate e delle spese dell’Assemblea Regionale Siciliana approvato in data 30 marzo 2010 (e versato agli atti del giudizio);

b) sul sito A.R.S. è  altresì pubblicato un ulteriore elaborato, intitolato «Deputati - Trattamento economico dei Deputati dell’Assemblea Regionale Siciliana», in cui sarebbero analiticamente indicati, in modo disaggregato, gli importi delle singole voci del trattamento, sia d’attività che di quiescenza dei deputati, anche questo versato agli atti del giudizio. Aggiunge che, quanto al cd. vitalizio in deroga ed al fondo di quiescenza dell’A.R.S., gli stessi sarebbero inesistenti quali voci di rilievo.

Sostiene ancora la difesa dell’A.R.S. che non esisterebbero, negli archivi del Servizio competente della stessa, le «tabelle» o gli «elenchi» richiesti dal ricorrente, e che gli stessi dovrebbero, in tesi, costituire il risultato di estrapolazione dai singoli fascicoli personali dedicati a ciascun deputato e caratterizzati da peculiarità specifiche.

Con ordinanza n. 6/2011 questo Tribunale ha disposto, facendo carico della relativa produzione al Segretario Generale dell’A.R.S., l’acquisizione di una relazione che fornisse specifici chiarimenti in ordine alla disciplina interna sugli aspetti sostanziali che sottendono i documenti oggetto della richiesta ostensiva.

La predetta ordinanza aveva, tra l’altro, richiesto di far conoscere quale fosse lo strumento amministrativo previsto nonché l’organo preposto alla liquidazione delle somme pagate a ciascun deputato.

L’ordinanza è stata eseguita mediante produzione della richiesta relazione, la quale, tra l’altro, quanto al superiore ultimo quesito, ha segnalato che lo strumento amministrativo previsto nonché l’Organo preposto alla liquidazione delle somme pagate a ciascun deputato è la deliberazione del Consiglio di Presidenza dell’Assemblea, attuata – quando non immediatamente esecutiva – con decreto del Presidente della stessa Assemblea Regionale Siciliana.

Ciò detto, va rilevato che la richiesta di accesso avanzata da parte ricorrente non attiene, ad avviso del Collegio, a mere informazioni ma mira, a ben vedere, come sopra detto, ad ottenere copia di determinazioni attinenti a specifici segmenti procedimentali dell’attività di spesa dell’A.R.S. che, seppur nel caso di specie non connotati da una specifica e puntuale indicazione - stante anche l’assenza, per l’A.R.S., di un sistema di pubblicità quale quello imposto agli enti locali con l’art. 18 della l.r. n. 22 del 2008 - sono facilmente e rapidamente individuabili dall’Amministrazione non solo nella loro configurazione provvedimentale, quanto anche in relazione ad una rappresentazione informatica, ammessa dall’art. 22 della l. n. 241 del 1990, delle singole componenti espressione della complessiva fase di spesa, ciò che attiene all’oggetto sostanziale della richiesta.

La relazione del Segretario Generale dell’A.R.S. conferma che dette fasi di spesa – come peraltro accade in ogni pubblica amministrazione (cfr. ad es. quanto previsto per gli enti locali dal d. lgs. n. 77 del 1995, oggi trasposto nella parte seconda del d. lgs. n. 267 del 2000) – assumono una specifica configurazione provvedimentale, quantunque, talora, in una fase anteriore a quella conclusiva della procedura, risultando peraltro confermato che i mandati di pagamento dell’A.R.S., come peraltro accade per ogni altra pubblica amministrazione – benché collettivi – non possono non contenere il «nome [...] del creditore» (cfr. artt. 13 e 15 Reg. contabilità, ciò che è riconosciuto nella memoria del 13 dicembre 2010), e le ragioni giustificatrici del credito.

Sgombrato il campo dalle asserite ragioni ostative che precluderebbero l’accesso ai documenti propri di tale fase della spesa, e sottolineato che ogni atto di spesa è preceduto da una determinazione amministrativa, va osservato, ancora, che l’interesse astratto dell’Amministrazione non è quello di limitare l’accesso ai documenti amministrativi, quanto quello, opposto, di agevolarlo con ogni mezzo.

Va infatti ritenuto, alla luce anche dell’evoluzione ordinamentale del diritto d’accesso - ormai collocato nel novero dei livelli minimi di tutela ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m) Cost. – data anche dai nuovi approdi dell’ordinamento comunitario in materia (cfr. direttiva 2003/98/CE, la quale fa riferimento ad una strumentalità verso una compiuta «evoluzione verso la società dell’informazione e della conoscenza»), che ogni qualvolta il rilascio di documenti non sia idoneo a dar luogo a particolari attività di ricerca tali da nuocere al regolare andamento dell’attività amministrativa, questo - soprattutto nelle ipotesi in cui non è revocato in dubbio l’interesse all’esibizione degli atti che, come nel caso di specie, è direttamente legato all’esercizio del diritto di cronaca, costituzionalmente tutelato - deve essere del tutto reso agevole, ravvisandosi specifici obblighi di buona fede e di collaborazione che l’Amministrazione, nel rapporto bilaterale con il privato (titolare di un diritto ormai contemplato tra quelli minimi da garantire ai sensi dell’art. 117, comma 2 lett. m Cost.), deve puntualmente rispettare.

In definitiva, in un’epoca in cui l’attività amministrativa si svolge in modalità  (almeno nell’intenzione del legislatore) digitali, allorché il documento o l’atto di cui si chiede l’esibizione e la copia non risulti specificamente individuato - circostanza, come detto sopra, qui giustificabile - ma si tratti di atto facilmente individuabile e concretamente formabile dagli uffici della p.a., è compito dell’Amministrazione approntare ogni misura affinché sia garantito l’obbligo collaborativo che deve permeare il rapporto con il cittadino, ritenendosi non più sostenibile la tesi per la quale qualora vengano in rilievo atti che necessitano di un’elaborazione di dati in possesso della p.a. questi debbano essere sottratti dall’ambito di applicazione del diritto d’accesso, e ciò in relazione alle possibilità offerte dall’informatica che consente in pochi minuti di ricostruire anni di attività amministrativa.

Ed infatti, procedimenti di spesa quali quelli oggetto dell’accesso per cui è causa, non possono che passare per l’elaborazione informatica la quale, rapidamente e senza apprezzabile dispendio di energie, può consentire una rappresentazione grafica di qualsiasi atto della procedura (qui, peraltro, assistito da specifici provvedimenti) la cui conoscenza non sia preclusa dall’ordinamento: e nella specie, anzi, rileva che, in ordine all’effettivo trattamento economico dei deputati dell’A.R.S., è la stessa legge regionale a prevedere forme di pubblicità financo della personale situazione patrimoniale (cfr. l.r. n. 128 del 1982, «Disposizioni per la pubblicità della situazione patrimoniale dei deputati dell'Assemblea regionale siciliana e dei titolari di cariche elettive e direttive presso alcuni enti»).

L’oggetto della richiesta di accesso non riguarda qui i dati ma i documenti che li contengono e non presenta un carattere generico e indeterminabile, tale da non consentire l’esatta individuazione di ciò che deve essere messo a disposizione.

Ciò detto, va preso atto, che, quanto alla complessiva pretesa relativa all’istituto del cd. vitalizio in deroga ed al fondo di quiescenza dell’A.R.S., il Segretario Generale, incaricato di rendere la relazione di cui sopra ha dato atto dell’inesistenza dell’uno e dell’altro, ciò che comporta la declaratoria di parziale improcedibilità del ricorso.

Ad analoga conclusione, invocata dall’Amministrazione, non può giungersi in relazione al trattamento economico dei deputati per via degli atti contabili (Rendiconto 2009 e relativi allegati) depositati dall’Amministrazione nel corso del giudizio. Gli stessi atti, infatti, si riferiscono al mero dato di bilancio - peraltro aggregato - per cui non possono essere ritenuti satisfattivi della pretesa azionata in giudizio, considerata anche la contestata non corrispondenza tra le astratte previsioni di legge sul trattamento economico complessivo e le risultanze del rendiconto versato in atti.

Sul punto non sembra potersi condividere l’assunto difensivo dell’Amministrazione secondo la quale ciascun mandato sarebbe costituito dall’elenco di tutti i nomi dei deputati con i rispettivi importi accreditati senza il dettaglio delle voci di competenza, di guisa che, in tesi, essi sarebbero meno analitici di quelli ricavabili dal sito istituzionale dell’A.R.S..

In disparte ogni considerazione sulla dichiarata mancata articolazione delle voci di spesa negli allegati al mandato e nei provvedimenti che dispongono la stessa spesa, stante la diversa necessaria imputazione alle singole unità elementari di bilancio ed alla strumentalità di detta specificazione sia al rispetto degli obblighi fiscali (es. mod. 770) dell’Amministrazione che di quelli informativi nel confronti dello Stato (si pensi agli obblighi informativi sul monitoraggio della spesa pubblica), ciò non toglie che, come detto, la specificazione sia, come deve essere, contenuta nei singoli atti di gestione della spesa.

4. Ne deriva, conclusivamente, che, in applicazione del disposto di cui all’art. 116, comma 4, cod. proc. amm., ai sensi del quale «il Giudice [...], sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni, dettando, ove occorre, le relative modalità» il ricorso - previa estromissione delle associazioni intervenienti - deve essere accolto nei limiti in cui è richiesto l’elenco in forma anonima di tutte le somme lorde integralmente liquidate (e pagate) in favore – siccome specificato nella memoria datata 8 settembre 2010 – di un numero pari a dieci deputati A.R.S. nel periodo compreso tra il 1° luglio e il 31 dicembre 2009 individuati dall’Amministrazione. Detto documento dovrà essere rilasciato nel termine di giorni trenta dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza, con indicazione del relativo dato di cassa, distinto per unità elementare di spesa, su supporto informatico o cartaceo.

Ovviamente, detto elenco potrà essere integralmente sostituito dalle copie digitali dei corrispondenti mandati informatici ove disponibili e con contenuto finanziario dettagliatamente corrispondente, da rilasciarsi, anche questi, nel termine di cui sopra e privi dei dati identificativi dei beneficiari.

Per il resto, come sopra detto, il ricorso va dichiarato improcedibile.

5. Le spese processuali possono, in via d’eccezione, essere compensate tra le parti, comprese quelle estromesse, avuto riguardo agli specifici profili della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione terza, pronunziando sul ricorso in epigrafe, così statuisce:

- dichiara inammissibili gli interventi ad adiuvandum del Codacons Onlus e dell’associazione «Lo Sportello del Cittadino» Onlus, e, per l’effetto, estromette le stesse dal giudizio;

- accoglie il ricorso nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, ordina l’esibizione ed il rilascio di copia dei documenti richiesti nei termini e con le modalità indicati nella stessa motivazione;

- per il resto dichiara il ricorso improcedibile.

Compensa le spese e gli onorari del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio del giorno 25 marzo 2011 e del giorno 11 aprile 2011 con l'intervento dei magistrati:

Calogero Adamo, Presidente

Maria Cappellano, Referendario

Giuseppe La Greca, Referendario, Estensore
             
             
L'ESTENSORE           IL PRESIDENTE       
             
             
             
             

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/05/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)